十八屆三中全會《決定》提出，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。相比以往，這一表述在“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”上更加明確、具體，特別是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押成為一大亮點和社會關(guān)注的焦點。

　　2014年中央一號文件則進(jìn)一步指出，“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”，并要求有關(guān)部門抓緊研究提出規(guī)范的實施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機制，推動修改相關(guān)法律法規(guī)。李克強總理則在今年政府工作報告指出，慎重穩(wěn)妥進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革試點。因此，在出臺相關(guān)政策辦法前，有些問題需要提前進(jìn)行深入、細(xì)致、充分地研究，未雨綢繆，三思而后行。

　　一是明確土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，目的是解決哪類農(nóng)民貸款難。目前，我國農(nóng)村在普通家庭承包農(nóng)戶(即“小農(nóng)”)的基礎(chǔ)上，正在通過土地流轉(zhuǎn)方式，形成一批一定規(guī)模的、不同組織形式的新型經(jīng)營主體(即“大農(nóng)”)，農(nóng)民群體正在逐漸分化。應(yīng)該說，這兩類不同的農(nóng)民對貸款需求的強烈程度及金額多少不同，對擁有的土地權(quán)利內(nèi)涵不同，對土地的依賴程度也不同。我們允許土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，目的主要是解決“大農(nóng)”的貸款難問題，還是“小農(nóng)”的，抑或是二者一起解決，需要有一個清晰的認(rèn)識。

　　二是明確哪些金融機構(gòu)為抵押貸款的主要放貸人。抵押貸款是借貸雙方的事情，特別是銀行的積極性至關(guān)重要，不能剃頭匠的挑子一頭熱。從目前的現(xiàn)實探索來看，金融機構(gòu)的積極性普遍不高，相關(guān)金融機構(gòu)主要為農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等，大型商業(yè)銀行參與較少。這其中原因很多，一方面是農(nóng)村的金融市場還沒有發(fā)育，用銀行人的話就是如果有錢賺，銀行會主動去“吸血”的;另一方面是前者對農(nóng)村情況較為熟悉，而后者相對陌生。因此，也要站在銀行的視角，尊重銀行的思維和基本規(guī)則，不能過于依靠行政命令強求其參與其中，特別是對于大型商業(yè)銀行。說得狠一點，人家的主要業(yè)務(wù)本來就不是在農(nóng)村。我們不要強求銀行，更不要責(zé)怪，否則也只是白費工夫，銀行就是銀行。對于合適的金融機構(gòu)，可以用財政出資建立擔(dān)保、貼息機制，減低債務(wù)違約，降低放貸風(fēng)險，同時給予相關(guān)稅費減免扶持等，以提高其積極性。

　　三是統(tǒng)一土地承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等相關(guān)概念及內(nèi)涵。先區(qū)分不同方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)及其權(quán)利內(nèi)涵。我國相關(guān)政策法律已明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)分為家庭承包方式和其他方式取得，而隨著近些年土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴大，流轉(zhuǎn)方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)“漸成氣候”，大家也常把它稱作土地承包經(jīng)營權(quán)。但是，這三種方式取得的權(quán)能內(nèi)涵不同，農(nóng)民的依賴程度也不同。

　　其次區(qū)分土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。在土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離后，這二者的區(qū)別更加容易理解。土地承包權(quán)是農(nóng)民個體作為一定社區(qū)范圍內(nèi)集體成員一份子而對該社區(qū)范圍內(nèi)某一塊土地享有占有、使用、收益等權(quán)利，它是農(nóng)民個體“成員權(quán)”的一種體現(xiàn)，是物權(quán)，是財產(chǎn)權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)是由承包權(quán)派生出來的一種民事權(quán)利，其表現(xiàn)更多地是一種預(yù)期收益。以土地承包權(quán)作抵押進(jìn)行貸款，可能使農(nóng)民永久失地，而以土地經(jīng)營權(quán)作抵押進(jìn)行貸款，農(nóng)民可能失去的只是在土地上耕作及收益。因此，為了盡量降低農(nóng)民永久失地的風(fēng)險，目前抵押物應(yīng)是土地經(jīng)營權(quán)，而非土地承包權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)。