日前召開的全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議明確提出，嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤試點(diǎn)，切實(shí)做好農(nóng)村土地整治。1月中旬開始，開展增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治情況檢查。

　　有關(guān)專家認(rèn)為，如果不對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，可能會(huì)危及到糧食安全，也會(huì)損害農(nóng)民的權(quán)益。清理和檢查工作的開展，一定程度上會(huì)抑制“被上樓”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，使得增減掛鉤試點(diǎn)工作進(jìn)入可控的范圍。

　　信號(hào)

　　國(guó)土部將開展增減掛鉤專項(xiàng)檢查

　　國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史1月7日在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上表示，1月中旬開始，各地首先要進(jìn)行自查、清理，國(guó)土資源部在此基礎(chǔ)上開展一次專項(xiàng)檢查，這項(xiàng)工作要力爭(zhēng)3月底前完成。

　　土地領(lǐng)域的專家普遍認(rèn)為，國(guó)土資源部表態(tài)與去年底國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)一脈相承，此番清理和檢查行為是對(duì)《通知》的貫徹落實(shí)，一定程度上會(huì)制止個(gè)別地方“運(yùn)動(dòng)式”拆村并居等盲目行為，對(duì)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益關(guān)系具有積極意義。

　　2010年11月10日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，明確指出，要嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)規(guī)模和范圍。

　　城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，如果農(nóng)村建設(shè)用地地塊被整理復(fù)墾為耕地(即拆舊地塊)，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積的建設(shè)用地(即建新地塊)，終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

　　據(jù)了解，2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國(guó)土部列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤批試點(diǎn)。國(guó)土資源部2008年6月頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，2008、2009年又分別批準(zhǔn)了19省加入增減掛鉤試點(diǎn)。

　　南京大學(xué)國(guó)土資源與旅游學(xué)系主任黃賢金教授接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪時(shí)認(rèn)為，國(guó)土資源部的表態(tài)和清理檢查行為與《通知》精神相一致。清理和檢查的開展，“一定程度上會(huì)制止‘被上樓’現(xiàn)象”，從理論上來講會(huì)使得增減掛鉤試點(diǎn)工作納入可控的范圍，使之更符合城市規(guī)劃、土地規(guī)劃。不僅如此，還將有利于更好的維護(hù)老百姓比較穩(wěn)定的土地權(quán)益關(guān)系，對(duì)地方政府“以地生財(cái)”也是一種制約。

　　中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃研究院副總工程師鄒曉云也向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，此次清理和檢查“肯定會(huì)有積極作用”，將對(duì)目前部分地方可能存在的“運(yùn)動(dòng)式”行為進(jìn)行降溫。

　　對(duì)于清理和檢查的內(nèi)容，黃賢金推測(cè)，主要可能會(huì)對(duì)未列入試點(diǎn)范圍內(nèi)卻擅自進(jìn)行增減掛鉤的、雖然在試點(diǎn)地區(qū)但擅自擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的以及老百姓反應(yīng)比較強(qiáng)烈的試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼�頓。

　　弊端

　　增減掛鉤不規(guī)范造成“劣地?fù)Q良田”

　　“雖然現(xiàn)在開始進(jìn)行規(guī)范，但一些不規(guī)范的增減掛鉤行為可能還會(huì)出現(xiàn)不同的變種，在不同的地方出現(xiàn)，不掛增減掛鉤的名，卻行增減掛鉤之實(shí)�！秉S賢金認(rèn)為。

　　作為成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的重要內(nèi)容，成都“地票”交易日前因故暫停。據(jù)媒體報(bào)道，成都“地票”暫停的根本原因是違反了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策。

　　事實(shí)上，去年很多地方出現(xiàn)農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象，增減掛鉤中存在的問題因此受到廣泛關(guān)注，這些問題主要包括：少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，擅自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模；有的地方違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建，侵害農(nóng)民利益；掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用收益分配不規(guī)范等。

　　接受記者采訪的農(nóng)業(yè)專家普遍擔(dān)憂，如果不對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，可能會(huì)危及到糧食安全。西南交通大學(xué)中國(guó)西部新農(nóng)村建設(shè)研究中心主任王習(xí)明告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，通過增減掛鉤，耕地總量沒有減少，但原來的好耕地成為了建設(shè)用地，耕地的質(zhì)量下降了。

　　中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田認(rèn)為，耕地不是一推平就有了生產(chǎn)力，它需要多年的精心培育。目前的土地增減持鉤基本上都是拿劣地?fù)Q良田，耕地質(zhì)量打了許多折扣，同樣的面積但糧食產(chǎn)量卻差別很大，長(zhǎng)此以往，將影響我國(guó)糧食安全。而2010年“中央一號(hào)文件”明確提出，要確保復(fù)墾耕地質(zhì)量。$Page_Split$

　　增減掛鉤過程中所產(chǎn)生的土地增值收益，也沒有能夠真正惠及“三農(nóng)”。鄭風(fēng)田告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，按照2010年中央一號(hào)文件的規(guī)定，土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但現(xiàn)實(shí)情況卻是賣地的錢用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的很少，農(nóng)民從土地出讓中獲得的收益不到10%。

　　“以拆除農(nóng)民住宅、撤并村莊的辦法，來將農(nóng)村節(jié)約的建設(shè)用地用于城鎮(zhèn)，固然解決了城鎮(zhèn)擴(kuò)張缺地的問題，但卻把諸多的矛盾和沖突留給了鄉(xiāng)村和農(nóng)民�！敝醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文日前撰文指出。

　　通過對(duì)成都和重慶增減掛鉤的調(diào)查研究，王習(xí)明認(rèn)為，農(nóng)民集中居住后，每人每個(gè)月的生活成本至少提高200元�！耙�?yàn)橐郧胺壳拔莺罂梢苑N菜，可以打井，可以燒柴，現(xiàn)在蔬菜需要購(gòu)買，水電氣也全部要錢，還要交物業(yè)管理費(fèi)，這是農(nóng)民很頭疼的問題”。

　　對(duì)策

　　專家建議增減掛鉤政策從嚴(yán)

　　按照國(guó)土資源部的說法，增減掛鉤和農(nóng)村土地整治是利國(guó)利民、利鄉(xiāng)利城的好事。實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)以來，保護(hù)土地、保障耕地總量動(dòng)態(tài)平衡就是其政策目標(biāo)之一，另一個(gè)目標(biāo)是緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張壓力。

　　有專家認(rèn)為，要控制建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模，逐年按計(jì)劃實(shí)施，避免借農(nóng)村土地整理過快擴(kuò)張城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模。在實(shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的過程中，既要注重耕地的數(shù)量 ， 又要強(qiáng)調(diào)整理后耕地的質(zhì)量，要加強(qiáng)對(duì)整理出的耕地質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，做好與建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的測(cè)算工作。

　　作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專家，鄭風(fēng)田認(rèn)為，增減掛鉤的政策要收緊，必須以堅(jiān)持土地用途管制為前提，有些肥沃的土地只能用來進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能因?yàn)樵鰷p掛鉤就搞城市開發(fā)，拿劣地?fù)Q好地。他舉了日本的例子，日本大阪的城區(qū)里就還保留著很多農(nóng)田。

　　政府在加強(qiáng)土地用途管制的同時(shí)，還應(yīng)該尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，通過市場(chǎng)方式而不是行政命令來配置土地資源。王習(xí)明說，應(yīng)該由農(nóng)民自己選擇，不能一哄而上，在農(nóng)村居住但不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可以集中居住，但從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民集中居住就會(huì)出現(xiàn)問題。從根源上看，只有改變稅制，降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，才不會(huì)強(qiáng)迫農(nóng)民集中居住，強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”。

　　按照去年底召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，經(jīng)批準(zhǔn)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的地方要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、規(guī)范管理，不得擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。農(nóng)村建設(shè)用地整治所騰出的土地首先要復(fù)墾為耕地，嚴(yán)禁以整治為名，擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開展掛鉤試點(diǎn)、超出試點(diǎn)范圍開展增減掛鉤和建設(shè)用地置換或擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)地方政府負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員的責(zé)任，并相應(yīng)扣減土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)。

　　專家建議，除了眼下即將開始的清理和檢查，還要對(duì)增減掛鉤試點(diǎn)工作進(jìn)行整體評(píng)估。鄒曉云認(rèn)為，這種評(píng)估既要對(duì)必要性、可行性等積極作用進(jìn)行評(píng)估，也要對(duì)可能存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等消極影響進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估應(yīng)該更側(cè)重宏觀層面(而不是單純就某一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估)，涵蓋政策目標(biāo)實(shí)施效果等內(nèi)容。