耕地流失、土地粗放經(jīng)營(yíng)、被征地農(nóng)民生活堪憂(yōu)……近年來(lái)，集體土地征收中暴露出來(lái)的矛盾和問(wèn)題逐漸增多，保護(hù)耕地與非農(nóng)建設(shè)占地的矛盾日益突出，引起上上下下的關(guān)注。

　　國(guó)務(wù)院總理溫家寶在今年“兩會(huì)”政府工作報(bào)告和答記者會(huì)上明確今年要辦的五件大事之一，就是要制定并出臺(tái)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例，真正保障法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

　　近日，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于落實(shí)政府工作報(bào)告重點(diǎn)工作部門(mén)分工的意見(jiàn)�！爸贫ǔ雠_(tái)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例”被交由農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、法制辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部、林業(yè)局、國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組等部委負(fù)責(zé)。

　　這一系列行為引起了法律界人士的關(guān)注和肯定。有專(zhuān)家表示，由于現(xiàn)行集體土地征收的法律和政策規(guī)定等制度缺陷，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益頻繁受損。失去土地的同時(shí)，農(nóng)民就失去了基本生活保障，社會(huì)身份無(wú)所依托，就會(huì)成為一個(gè)就業(yè)困難、沒(méi)有保障的社會(huì)新群體，這將是社會(huì)穩(wěn)定的巨大隱患和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大難題。從這個(gè)角度看，制定出臺(tái)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例的意義非同一般。

　　觸目驚心

　　村民開(kāi)會(huì)商量賣(mài)地均分

　　就在前不久，湖南省永州市江永縣人民檢察院陸續(xù)批準(zhǔn)逮捕了數(shù)起非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)集體土地使用權(quán)大案，犯罪嫌疑人蔣某湘、蔣某躍、蔣升某、蔣某鶴、蔣某強(qiáng)、蔣永某、蔣某政、蔣某藝先后被依法逮捕。這是該院建院以來(lái)批準(zhǔn)逮捕的大的非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)集體土地使用權(quán)案件。

　　江永縣瀟浦鎮(zhèn)三元宮村6組(車(chē)頭鋪?zhàn)匀淮?是位于江永縣城內(nèi)的城中村，近幾年由于縣城的擴(kuò)大，該村部分土地成為縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地。上述8名犯罪嫌疑人均為該村6組的村民，其中蔣某湘、蔣某躍分別為組長(zhǎng)、會(huì)計(jì)。

　　去年5月20日晚，為解決組里村民占有集體土地不均衡的問(wèn)題，蔣某湘、蔣某躍召集全組村民開(kāi)會(huì)商量后決定，將本組位于縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)的部分土地以 5至8萬(wàn)元一畝不等的價(jià)格賣(mài)給村民建房，現(xiàn)在地誰(shuí)占起就由誰(shuí)買(mǎi)起，至于村民買(mǎi)地后，是自己建房還是賣(mài)給別人使用組里不加干涉，村民轉(zhuǎn)讓土地超過(guò)組里所定價(jià)格的部分，由村民自己處理，組里也不過(guò)問(wèn)，但必須由蔣某湘、蔣某躍到場(chǎng)測(cè)量劃地后才可以轉(zhuǎn)賣(mài)。此次村民會(huì)議后，該組村民便陸續(xù)非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)集體土地達(dá) 42.36畝，上交村民小組非法所得2422395元。蔣某湘、蔣某躍等人將這些非法所得按全組村民現(xiàn)有人口平分，每人共分得12100余元。

　　村民蔣升某在上述村民小組決議影響下，將自己占據(jù)的4.2畝集體土地分成8米寬、15米深的一宗，共16宗，與蔣某湘、蔣某文一起，以每宗6至 8萬(wàn)元不等的價(jià)格非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)給他人建房。至案發(fā)前，共賣(mài)出土地15宗，得款1018000元，除按4.2畝的面積交給組里21萬(wàn)元，蔣升某自己獨(dú)得 60余萬(wàn)元外。另有20余萬(wàn)元被蔣某湘、蔣某文、蔣升某3人瓜分，每人分得7萬(wàn)多元。

　　蔣某鶴、蔣某強(qiáng)、蔣永某、蔣某政、蔣某藝等人的情況與蔣升某的大同小異，都是借村民小組決議大肆非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)集體土地，獲取巨額非法利益。

　　上述村民非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)集體土地行為引起了江永縣有關(guān)部門(mén)的高度注意。2011年11月24日，江永縣公安局根據(jù)縣國(guó)土部門(mén)的報(bào)案，對(duì)蔣某湘等人非法轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)集體土地使用權(quán)行為立案?jìng)刹�，查明上述事�?shí)后提請(qǐng)檢察院批準(zhǔn)逮捕。江永縣人民檢察院審查后，根據(jù)刑法第228條的規(guī)定，以涉嫌非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)土地使用權(quán)罪批準(zhǔn)逮捕了上述犯罪嫌疑人。目前，案件已偵查終結(jié)移送檢察機(jī)關(guān)公訴部門(mén)，即將提起公訴。

　　利益驅(qū)動(dòng)

　　非法買(mǎi)賣(mài)占用行為時(shí)有發(fā)生

　　據(jù)了解，國(guó)家為保護(hù)土地，對(duì)集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和改變用途規(guī)定了極為嚴(yán)格的審批條件和審批程序。集體土地除本組村民經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)可以使用少量宅基地外，其余的一般不允許隨意改變用途，更不允許非法轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)、倒賣(mài)。確實(shí)需要改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的，必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批程序，由國(guó)土主管部門(mén)代表國(guó)家征收、征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)后才可以用于建房和其他建設(shè)。

　　然而，在利益的驅(qū)動(dòng)下，非法買(mǎi)賣(mài)占用農(nóng)村集體土地的行為仍然是層出不窮。有辦案檢察官調(diào)研發(fā)現(xiàn)，此種行為可分為6種：

　　未經(jīng)依法批準(zhǔn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)村集體土地(含宅基地)非法出售、出讓、出租、轉(zhuǎn)讓給其他單位或個(gè)人，用于違規(guī)建設(shè)高爾夫球場(chǎng)、“小產(chǎn)權(quán)房”、工業(yè)園等非農(nóng)業(yè)建設(shè);

　　農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未經(jīng)依法批準(zhǔn)，通過(guò)與其他單位或個(gè)人聯(lián)營(yíng)合作、入股等方式，將農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);

　　農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將宅基地違法分給本組織經(jīng)濟(jì)組織成員的;

　　農(nóng)村村民將其宅基地、承包地，或者將其以祖宗地等名義占用的集體土地，非法出售、出讓、出租、轉(zhuǎn)讓給其他單位或個(gè)人，用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);

　　任何單位和個(gè)人將非法取得的農(nóng)村集體土地再行出售、轉(zhuǎn)讓;

　　未經(jīng)依法批準(zhǔn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、其他單位及個(gè)人以建設(shè)新農(nóng)村、文明生態(tài)村、中心村、農(nóng)民集中居住區(qū)、農(nóng)莊、觀(guān)光農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、體育休閑產(chǎn)業(yè)等名義，將集體土地，用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

　　記者在基層司法機(jī)關(guān)采訪(fǎng)時(shí)就了解到這樣的案例：2009年3月和4月，湖南省長(zhǎng)沙縣黃興鎮(zhèn)榮河村村支部書(shū)記兼村委會(huì)主任杜紅林、光達(dá)村村支部書(shū)記兼村委會(huì)主任黃智鋼，未經(jīng)該鎮(zhèn)政府和國(guó)土部門(mén)批準(zhǔn)，將村集體土地出租給他人建設(shè)廠(chǎng)房和物流中心。案發(fā)后，經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)核實(shí)，榮河村共非法出租土地 65.13畝，其中違章建筑面積43420平方米;光達(dá)村非法出租土地106.68畝，其中違章建筑面積20620平方米。這些土地全部為基本農(nóng)田，非法占用后水系和耕作層被破壞，難以復(fù)墾，給國(guó)家和集體帶來(lái)了巨大損失。

　　2006年12月2日，湖南省國(guó)土執(zhí)法部門(mén)公布了湘潭市立案查處的6宗違法使用土地的行為。從衛(wèi)星照片檢查的情況看，6宗土地違法案件呈現(xiàn)三大問(wèn)題，分別為以租代征、擅自改變用途、邊報(bào)邊用。尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織受利益驅(qū)動(dòng)，擅自將集體農(nóng)用地出租、轉(zhuǎn)讓?zhuān)�獲取巨大利益。其中，湘潭市岳塘區(qū)荷塘鄉(xiāng)指方村出租土地后，硬化地面作為培訓(xùn)基地。湘潭市岳塘區(qū)荷塘鄉(xiāng)清水村將林地出租給開(kāi)發(fā)商，修建了部分別墅、餐館;湘潭市雙馬鎮(zhèn)新華村海家組將耕地出租給個(gè)體業(yè)主，用于堆放砂石。湘潭市雨湖區(qū)先鋒鄉(xiāng)先鋒村金星組擅自占用耕地建設(shè)農(nóng)機(jī)市場(chǎng)倉(cāng)庫(kù);湘潭市岳塘區(qū)板塘鄉(xiāng)五一村雙臘組機(jī)磚廠(chǎng)，在取得采礦(粘土)許可證情況下，未辦理用地審批手續(xù)，擅自改變農(nóng)用地用途。寶塔鄉(xiāng)云盤(pán)村已經(jīng)辦理了用地手續(xù)，在尚未獲得批復(fù)情況下卻動(dòng)工平整場(chǎng)地，破壞土地原貌。