土地抵押貸曝償債窘境

　　10月19日，國土資源部（以下簡稱“國土部”）發(fā)布《2010中國國土資源公報》顯示，至2010年底，全國84個重點(diǎn)城市的土地抵押貸款額度達(dá)到3.53萬億元，同比增長36.3%。雖然國土部沒有如去年一樣就公報專門舉行新聞發(fā)布會，但自公報一出，有關(guān)土地抵押貸款的數(shù)據(jù)隨即成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　當(dāng)前，地方政府借土地抵押貸款償還債務(wù)已成為公認(rèn)的事實�！半S著2008年4萬億貸款還貸期的集中到來，局部產(chǎn)業(yè)比較弱的城市將面臨償債危機(jī)�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心市場所助理研究員邵挺表示，當(dāng)前，各地的土地財政收入處于下降局面，政府抵押用地進(jìn)行融資的抵押值也遭到壓縮，雙劍齊下，使得地方政府償債危機(jī)凸顯，銀行風(fēng)險敞口隨之加劇。

　　也有業(yè)內(nèi)人士指出，雖然部分城市的償債負(fù)擔(dān)較大，但這些城市以土地進(jìn)行抵押融資謀發(fā)展的機(jī)制目前尚難以解決。“地方政府債務(wù)太重，主要是投資沒有圍繞培植經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)來做。目前必須停下來，仔細(xì)核算并調(diào)整土地出讓金和土地抵押貸款的投入方向�！苯�(jīng)濟(jì)學(xué)家李開發(fā)建議。

　　土地償債難以為繼

　　10月19日，國土部發(fā)布的《2010中國國土資源公報》顯示，截至2010年末，全國84個重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地共有12.94萬宗，抵押面積25.82萬公頃，抵押貸款3.53萬億元，抵押面積和抵押貸款同比分別增長19%和36.3%。全年抵押土地面積凈增3.74萬公頃，抵押貸款凈增9206億元。

　　雖然此次國土部沒有就公報召開專門的新聞發(fā)布會，也沒有官員就土地抵押貸款數(shù)據(jù)再度進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警，但面臨著當(dāng)前宏觀調(diào)控所帶來的土地財政收入下降、土地抵押值降低、2008年4萬億貸款還貸期集中到來等情況的出現(xiàn)，業(yè)界對于以土地抵押貸款作為償債主要來源的地方城市的債務(wù)風(fēng)險十分擔(dān)憂。

　　按照國家審計署今年6月27日發(fā)布的《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》，截至2010年底，地方政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。

　　當(dāng)時業(yè)內(nèi)人士普遍擔(dān)憂，一旦土地市場降溫，地方土地收入縮水嚴(yán)重，還債就可能演變成一場危機(jī)。目前的土地市場低迷行情，讓這種擔(dān)憂正在加劇。近的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，盡管土地成交面積相較去年并未出現(xiàn)太大下滑，但今年前8個月的土地成交金額大幅滑坡，不足去年全年的一半兒。市場分析人士預(yù)計，宏觀調(diào)控持續(xù)，土地出讓金很難在短期內(nèi)走出下降通道。

　　與此同時，受土地市場大規(guī)模底價成交的影響，地方政府抵押土地的抵押值也在縮水�！罢�府融資的土地抵押價值進(jìn)一步被壓縮，市一級7折，縣一級6折，估計還會進(jìn)一步下壓，政府融資平臺的日子越來越難過。”一位負(fù)責(zé)地方政府融資工作的人士舉例說，“如一畝地評估值為300萬元，原來充當(dāng)?shù)盅何锟芍?10萬元，現(xiàn)在只值180萬元，下一步也可能僅抵押150萬元�！�

　　另外一個讓業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂的信息是，2008年4萬億貸款的還貸期將集中到來。“2008年的4萬億貸款大部分是3~5年的短期貸款，2011、2012年集中還款期到來時，地方政府非常被動。”邵挺介紹說，地方政府在2008年就把很多已規(guī)劃或未規(guī)劃的土地都做了抵押，現(xiàn)在銀行調(diào)低了土地抵押價值，逼迫地方政府拿出更多的土地進(jìn)行抵押，這讓地方政府倍感壓力。

　　應(yīng)監(jiān)管土地融資投向

　　盡管地方借土地抵押貸款償債難以為繼，但目前也沒有找到更好的替代方法。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，如果想真正有效地解決地方債務(wù)危機(jī)，一方面應(yīng)控制當(dāng)前地方土地出讓收入和土地抵押貸款的投向，一方面應(yīng)逐步改變地方GDP政績考核機(jī)制。

　　對于已出爐的企業(yè)債和地方債，亞太城市發(fā)展研究會政策研究中心主任謝逸楓認(rèn)為，這不僅不能從根本上緩解地方的償債壓力，反而還可能加劇地方政府的舉債風(fēng)險。

　　10月20日，財政部下發(fā)通知，國務(wù)院批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，這被部分專家解讀為可以緩和地方債務(wù)壓力，減輕對土地財政的依賴。但更多的聲音則認(rèn)為，“自行發(fā)債”不等同于“自主發(fā)債”。

　　“從試點(diǎn)的情況來看，地方政府自行發(fā)債額度仍包含于今年2000億元中央代發(fā)地方債，發(fā)債資金的主要用途指向保障房，對緩解地方償債危機(jī)，作用不大�！敝x逸楓認(rèn)為。

　　“當(dāng)前宏觀調(diào)控在繼續(xù)，一方面土地財政下降，一方面抵押品價值下降，這兩方面雙劍齊下，引起銀行的風(fēng)險敞口增加，這些風(fēng)險都要重新評估�！睋�(jù)邵挺介紹，地方政府2008年對土地抵押貸款償還能力的測算，是基于當(dāng)時項目預(yù)期的收益。但現(xiàn)在看來，未來不確定因素增強(qiáng)，包括國外經(jīng)濟(jì)形勢對中國經(jīng)濟(jì)局勢的沖擊、中國本身經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來的不確定性，這些項目的收益率以及銀行的風(fēng)險評估都要重新計算。

　　“但地方政府不管這些，地方官員一屆任期5年，如果3年內(nèi)干不出業(yè)績就升遷無望，因此投資行為永遠(yuǎn)是大干快上，債務(wù)留給下一任去償還�！鄙弁φJ(rèn)為，雖然面臨土地抵押償債風(fēng)險，但地方“以土地謀發(fā)展”的機(jī)制很難改觀。

　　“10%用于水利、10%用于教育、10%用于保障房，這說明土地出讓金不僅與地方政府綁定，也同各中央部委綁定了�！鄙弁�進(jìn)一步解釋說。

　　“要真正有效地解決地方債，應(yīng)該對土地出讓金及土地抵押貸款的用途進(jìn)行監(jiān)督，圍繞培植經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)來做�！崩铋_發(fā)表示，許多城市的土地融資用在了建設(shè)繞城公路、開發(fā)區(qū)公路等上面，長遠(yuǎn)的發(fā)展超越現(xiàn)實需要，不但沒有帶來近期的效益產(chǎn)值，而且削弱了償債能力。

　　“對地方的政績考核要從GDP導(dǎo)向改為民眾的滿意度，逐步從地方財政中解脫出來，才能標(biāo)本兼治。認(rèn)為剝離了地方債務(wù)就能擺脫其對土地財政的依賴，后的結(jié)果一定是越陷越深，導(dǎo)致土地綁架經(jīng)濟(jì)。”一位業(yè)內(nèi)人士如是說。