就土地而言,城市用于建設(shè)的用地總量是確定的,為了降低成本,用于建設(shè)廉租房的土地必須是劃撥而不是出讓,但是如果用于建設(shè)廉租房的土地劃撥多了,那么用于出讓而獲得財政資金的土地就會減少。這對于各級政府來說是一個兩難問題。如果沒有強(qiáng)有力的法律約束,地方政府注定會缺乏提供資金的動力,繼而會造成房源難以為繼并形成惡性循環(huán)

　　自從廉租房被中央作為解決低收入群體住房困難的主要途徑以來,建設(shè)進(jìn)度緩慢始終是個夢魘般的問題。

　　近日,國家審計署發(fā)布了對19個省市2007年至2009年政府投資保障性住房審計的調(diào)查結(jié)果,對上述問題給出了進(jìn)一步的佐證。

　　保障房建設(shè)進(jìn)度為何步履蹣跚?為何很多地方政府對于保障房這樣的民生工程建設(shè)如此懈怠?審計署的審計公告無疑給人們提供了一個深入審視的視角:一方面是該提的保障房建設(shè)資金少提、不提,另一方面是該用于保障房建設(shè)的資金被套取挪用。

　　在當(dāng)前房價高企的狀況下,低收入者的居住權(quán)受到了很大的挑戰(zhàn),廉租房是突破這一困境的一大對策,但業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,廉租房建設(shè)應(yīng)該真正落到實(shí)處,才能避免“作秀”之嫌。

　　廉租房資金被挪用涉嫌腐敗

　　審計署此次發(fā)布的審計結(jié)果表明,在重點(diǎn)調(diào)查的32個城市中,有6個城市和4個縣將廉租住房保障資金用于回購經(jīng)濟(jì)適用房和工作經(jīng)費(fèi)等支出,共計15231.3萬元；有6個城市的34個項目利用虛假申報材料等,套取新建廉租住房中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助資金6129萬元�！�

　　記者了解到,廉租房資金被挪用的問題由來已久。

　　今年上半年,云南省審計結(jié)果通報,部分項目擠占、挪用廉租住房資金687.4萬元。楚雄州州級部門建蓋綜合辦公樓擠占廉租住房資金177.4萬元。

　　今年2月,還有一起被公開通報的挪用廉租房資金案例:湖北省荊州市房產(chǎn)管理局荊州區(qū)分局在核算該區(qū)廉租房項目中,從地方財政撥付的配套資金中列支96445元,購買小轎車、空調(diào)等。荊州區(qū)分局局長蔡濤為此受到行政記大過處分,副局長張子俠受到行政警告處分。

　　按照規(guī)定,廉租住房租金收入實(shí)行的是收支兩條線管理,專項用于廉租住房的維護(hù)和管理,但在實(shí)際運(yùn)行中,這一政策很難得到落實(shí)。

　　一位來自地方審計部門的負(fù)責(zé)人告訴《法制日報》記者:“我在工作中就發(fā)現(xiàn),廉租房建設(shè)資金沒有設(shè)立正規(guī)的賬目。財政在核算支付中心的基本建設(shè)科目中設(shè)立了一個廉租房收支分戶,廉租房領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室只是在內(nèi)部設(shè)立了簡單的資金收支賬目,無法詳細(xì)反映整個工程的收支概況,這樣的狀況很容易出現(xiàn)挪用廉租房資金的問題。按照規(guī)定,廉租房屬于中央補(bǔ)助,需要單獨(dú)建賬反映,以便于上級機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和檢查�！�

　　“現(xiàn)在廉租住房保障金來源渠道很多,既包括年度財政預(yù)算安排的資金,也包括土地出讓凈收益中的提取,還有住房公積金增值收益和社會捐助。來源的多樣化也勢必要求監(jiān)管鏈條向前延伸,以目前遠(yuǎn)不夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一的機(jī)制安排,很難避免出現(xiàn)漏洞,這是資金被挪用的主要途徑。”這位審計人員說。

　　“套取挪用廉租房保障金的行為涉嫌違法犯罪,影響政府部門公信力,其背后暗藏腐敗因素,反映出的貪腐問題亟待有關(guān)部門進(jìn)一步查證。審計報告還應(yīng)該進(jìn)一步說明,那些錢都被挪用到什么地方去了。”中國社會科學(xué)院社會政策研究中心秘書長唐鈞指出。

　　記者了解到,此次審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)并向有關(guān)部門移送違法犯罪案件線索1起,有關(guān)部門正在依法立案查處中。目前,已有1名副廳級和1名正處級干部被依法逮捕,同時均被開除黨籍和公職；1名正處級干部被行政撤職和留黨察看2年；涉案的民營開發(fā)商1人被依法逮捕、1人被取保候?qū)彙?/P>

    　廉租房建設(shè)并不“差錢”

　　目前,在全國范圍內(nèi)廉租房建設(shè)進(jìn)度都異常緩慢。全國人大常委會發(fā)布的《關(guān)于保障性住房建設(shè)項目實(shí)施情況的調(diào)研報告》顯示,在中央預(yù)算安排的重大公共投資項目中,保障性住房建設(shè)進(jìn)度緩慢,截至2009年8月底僅完成投資394.　9億元,完成率為23.6%,不足四分之一。

　　很多地方都將廉租房建設(shè)緩慢的結(jié)果歸因?yàn)椴铄X。一位地方政府的負(fù)責(zé)人向記者訴苦,“國家對中西部地區(qū)實(shí)物配租專項補(bǔ)助比例為每平方米300元,約占廉租住房單套建造成本的20%(以8萬元/套計算),地方財政需負(fù)擔(dān)80%,資金的籌措壓力大,再加上居住點(diǎn)的路、水、電等配套設(shè)施的不完善以及老、舊小區(qū)的改造,作為大多數(shù)是‘吃飯財政’的地方政府更是負(fù)擔(dān)沉重,無以為繼啊”。

　　但廉租房建設(shè)真的差錢嗎?

　　審計署此次發(fā)布的調(diào)查結(jié)果表明,按規(guī)定,各地從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例不得低于10%。但審計發(fā)現(xiàn),北京、上海、重慶、成都等22個城市從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例未達(dá)到上述要求。2007年至2009年,這些城市共計少提取146.23億元。

　　對于出現(xiàn)上述結(jié)果的原因,審計報告進(jìn)一步指出:,一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市土地出讓凈收益基數(shù)較大,以前年度提取的廉租住房保障資金加上其他渠道籌集的資金已可以滿足一定時期內(nèi)的廉租住房保障需求,因而自行降低了提取比例；第二,一些城市對土地出讓凈收益尚未做出準(zhǔn)確核算,致使未提或少提廉租住房保障資金。　

　　另據(jù)財政部的公開數(shù)據(jù)表明,2009年全國土地出讓支出總額為12327.1億元,比上年增長28.9%,用于廉租房建設(shè)的金額為187.1億元,僅占支出總額的1.5%,低于《廉租住房保障資金管理辦法》設(shè)定的10%的低標(biāo)準(zhǔn)。

　　記者輾轉(zhuǎn)獲得了一份某地財政局局長今年4月向當(dāng)?shù)厝舜笏�作報�?其中提到,當(dāng)?shù)?009年土地出讓純收益在50%左右。報告表明,當(dāng)?shù)?009年土地出讓收入29.73億元,而用于廉租房支出的僅有4500萬元,約占土地出讓純收益的2.5%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到10%的比例。

　　審計部門的工作人員給記者算了一筆賬:據(jù)財政部公布數(shù)據(jù),2010年全國各省的廉租房建設(shè)任務(wù)顯示,2010年目標(biāo)責(zé)任書中新增廉租住房1338964套,2010年預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助新建廉租住房1185410套,2010年購買、改建、租賃廉租住房153554套。

　　按照每套廉租房面積60平方米,每平方米建筑成本1500元計算,全年需要廉租房建設(shè)資金1200億元,如果加上收購等成本上升的問題,全年廉租房資金需求不會超過1300億元。而如果上述土地出讓金純收益的10%能夠足額按時計提,就有800億元的補(bǔ)貼,加之中央財政補(bǔ)貼的330億元,和公積金增值收益中每年可計提的400億元,廉租房建設(shè)幾無資金缺口。

　　“這說明地方政府根本沒有把建廉租房當(dāng)回事。通常來說,地方政府都不愿意建廉租房,這是因?yàn)?建廉租房要占地,土地就不能賣錢,這樣就掙不到錢,所以就少提取廉租房資金�！碧柒x說。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海認(rèn)為,廉租房建設(shè)一般有兩個條件,一是土地,二是資金,這二者構(gòu)成了廉租房建設(shè)的瓶頸。就土地而言,城市用于建設(shè)的用地總量是確定的,為了降低成本,用于建設(shè)廉租房的土地必須是劃撥而不是出讓,但是如果用于建設(shè)廉租房的土地劃撥多了,那么用于出讓而獲得財政資金的土地就會減少。這對于各級政府來說是一個兩難問題。

　　“政府面臨著是急于取得城市各項發(fā)展急需的資金,把這些資金用于投資建設(shè),加快本地區(qū)的GDP增速,還是放棄這個利益,給老百姓無償建房,同時又貼進(jìn)去更多資金的兩難處境。就資金而言,作為地方主要財政收入的土地出讓金及公積金增值收益是廉租房建設(shè)的主要資金來源。如果沒有強(qiáng)有力的法律約束,地方政府注定會缺乏提供資金的動力,繼而會造成房源難以為繼并形成惡性循環(huán)�！眲⒖『Ｕf。

    以法律名義保障建設(shè)資金

　　對于當(dāng)前廉租房建設(shè)中資金方面存在的諸多問題,業(yè)內(nèi)人士均從各自的角度給出了一些解決途徑。

　　一位審計部門的負(fù)責(zé)人深感廉租房資金審計責(zé)任重大,他告訴記者,“資金,才是廉租房的‘地基’,所以說推進(jìn)廉租房建設(shè)關(guān)鍵是保障建設(shè)資金,同時建立起切實(shí)可行、行之有效的審批制度。審計部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其監(jiān)督職能,對廉租房體系建設(shè)的各個環(huán)節(jié)開展檢查及評價。一定要掌握廉租住房的資金來源渠道和規(guī)模、資金的管理和使用情況。我們重點(diǎn)要針對資金籌集渠道是否合規(guī),資金到位是否及時并滿足工程建設(shè)的需要,有無建設(shè)資金不落實(shí)、不到位的問題。此外,還有建設(shè)單位是否按照國家規(guī)定合理、合法地管理、使用建設(shè)資金,有無擠占、轉(zhuǎn)移、挪用和重大損失浪費(fèi)的問題”。

　　對于以法律的名義保障廉租房建設(shè)資金,劉俊海認(rèn)為,此次審計結(jié)果說明廉租房資金安全性的監(jiān)管存在制度上、體制上的漏洞�！拔覀円�加強(qiáng)公權(quán)力和審計機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,也要加強(qiáng)公眾的監(jiān)督,廉租房保障資金是廣大老百姓住房保障的基本來源,應(yīng)當(dāng)給這些受益者以知情權(quán),資金的情況應(yīng)當(dāng)披露。還有就是制度的建設(shè)問題,制度越具體越好,制度建設(shè)還應(yīng)進(jìn)一步跟進(jìn),不能光寄希望于審計署一年一度的審計監(jiān)督。除此之外,就是挪用者的責(zé)任問題,挪用者的責(zé)任追究機(jī)制也應(yīng)當(dāng)完善,提高違法成本、降低違法收益”。

　　“我國的住房保障體系已經(jīng)基本建立,但并未健全。倘若要從根本上改善我國住房保障問題,終是要將政策法制化、規(guī)范化。住房保障立法是運(yùn)用公權(quán)力來改善房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu),滿足低收入人群住房的一個重要手段,這和打造服務(wù)型政府、依法治國、建設(shè)社會主義法治國家等理念不謀而合�！眲⒖『Ｕf。

　　審計部門的負(fù)責(zé)人也認(rèn)為,應(yīng)該制度配套相關(guān)法律法規(guī),“建議上級部門制定住宅法,從立法上規(guī)范住房保障對象、標(biāo)準(zhǔn)、資金、管理等內(nèi)容,不能讓地方政府成為慈善機(jī)構(gòu)”。

　　南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授鐘茂初則認(rèn)為,廉租房應(yīng)該成為未來住房保障體系的主力軍�！盎�本住房保障應(yīng)完全納入社會保障體系,政府有責(zé)任保障社會成員‘人人有房住’,但并沒有責(zé)任去‘人人有房產(chǎn)’。因此,住房保障制度應(yīng)著重于向社會成員提供足夠的公共廉租房”。

　　針對地方政府建設(shè)和提供基本住房保障缺乏動力的狀況,鐘茂初建議:先,必須改變各級政府的績效考核機(jī)制,要把“基本住房保障受益人口比例”作為強(qiáng)制性的政府職責(zé),同時還要形成相應(yīng)的財政支出結(jié)構(gòu),使之真正成為各級行政部門的重要目標(biāo)；其次,基本保障住房的供給,要與政府房地產(chǎn)土地出讓收入掛鉤,嚴(yán)格規(guī)定房地產(chǎn)土地出讓金的較大比例部分只能用于公共廉租房建設(shè)領(lǐng)域,而不能用于政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資和政府行政費(fèi)用的支出。

　　針對地方政府土地財政與保障性住房供給之間的沖突問題,鐘茂初建議:要將基本保障住房的建設(shè)與配置過程分離,由政府不同的部門實(shí)施。在建設(shè)過程中,使用完全的市場化手段,建設(shè)部門以市場化價格征用土地、以市場化招標(biāo)實(shí)施建設(shè),建成后以適當(dāng)?shù)睦麧櫬始映赊D(zhuǎn)讓給配置部門,而后再進(jìn)行保障性配置。在這一過程中,一方面,政府財政部門依然可獲得土地收益,形成與房地產(chǎn)建設(shè)相關(guān)的各種收入并形成相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；另一方面,政府獲得財政收入的目的就是為了包括住房保障在內(nèi)的各種財政支出,此時與土地收益相當(dāng)?shù)呢斦�收入即可劃轉(zhuǎn)保障性部門用于回購。