農(nóng)村土地能夠流轉(zhuǎn)是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的基礎(chǔ)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)又是土地順利流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。日前下發(fā)的中央一號文件提出，開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作�！坝�5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預算，中央財政予以補助�！�

　　不過，經(jīng)過多輪土地承包經(jīng)營權(quán)的變化更迭，目前不少承包經(jīng)營權(quán)屬混亂。我國已在一些地方進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點，但《經(jīng)濟參考報》記者在粵、皖、贛、蘇、黑、魯?shù)鹊卣{(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于新舊矛盾疊加積累，產(chǎn)生不少糾紛。

　　土地利益越來越大 農(nóng)民“寸土必爭”

　　因種田比較效益低，江西余干縣鷺鷥港鄉(xiāng)沙湖村村民章湖光于1998年下半年將田地荒蕪并拖欠稅費，2003年其田地被收回重新發(fā)包。2004年換發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證時，章湖光沒要田也未發(fā)證。2006年開始，章湖光想回村種田，但村小組不同意，問題懸而未決。事情沉淀了數(shù)年后，章湖光聽說又要確權(quán)了，“我的田地也總可以要回來吧�！�

　　對此，余干縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)站負責人占羅鷹擔憂：“陸續(xù)開展的新一輪農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作試點是為農(nóng)民做好事。但農(nóng)村集體土地還將大幅增值的消息也逐漸傳開，農(nóng)民對于土地將更加看重，原來一些隱性矛盾也將在確權(quán)中凸顯。確權(quán)工作難度將大大增加。”

　　近年來，隨著國家一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策的實施和農(nóng)村土地經(jīng)營效益的提高，農(nóng)村土地承包糾紛也呈上升趨勢。為此，農(nóng)業(yè)部會同相關(guān)部門組織開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作，2011年選擇50個縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村開展試點;2013年起全國將準備再選擇100個縣進行試點。而根據(jù)安排，全國將用5年時間完成全部農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作。

　　但在基層調(diào)研中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴記者，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點如同進入雷區(qū)，稍有不慎就會引發(fā)大量原來積累下的隱性糾紛。不少干部用“膽戰(zhàn)心驚”來形容當前農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)的困境。

　　土地利益越來越大，農(nóng)民寸土必爭，對確權(quán)工作利益期望多。正如南昌縣黃馬鄉(xiāng)徐家村朱細金等農(nóng)民告訴《經(jīng)濟參考報》記者的：“拿到田就是錢。國家補貼加上700多塊錢一畝的田租。我有三五畝農(nóng)田，即使自己不種每年也能有數(shù)千元�！睆V東省云安縣南盛鎮(zhèn)大窩村村支書鄧健芳介紹，因自然變遷、征用等原因，農(nóng)村土地比二輪承包時有所減少，甚至很多人沒有農(nóng)田。

　　記者在調(diào)研中了解到，部分村民希望通過確權(quán)頒證彌補減損的土地面積，原來一直沒有解決的農(nóng)田糾紛能夠得到解決;部分村民實際種植土地面積大于登記面積，希望借助新一輪確權(quán)登記增加惠農(nóng)補貼;也有人擔心自己因戶籍遷走而在確權(quán)頒證中失去土地。

　　江西省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)經(jīng)處處長羅青平說，原來不少土地承包糾紛甚至群體性事件，給農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來不利影響。以后農(nóng)村土地的增值效益還會更大，農(nóng)民更是寸土必爭，所以國家開展新一輪的農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，一些矛盾也就隨之集體爆發(fā)。

　　由于顧及社會穩(wěn)定，各地在新一次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點中異常謹慎，甚至不積極。江蘇省農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站站長楊天水介紹，農(nóng)村基層鄉(xiāng)村干部對開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作總體積極性不高，甚至有些地方不愿意開展試點工作。試點縣也只是選擇了少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的少數(shù)村開展試點工作。廣東省云安縣2011年7月開始在南盛鎮(zhèn)大窩和橫崗兩個村開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點。但直到2012年2月29日才成立試點工作小組，試點至今還未推進。

　　權(quán)屬關(guān)系混亂 土地確權(quán)難度大

　　《經(jīng)濟參考報》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，二輪承包中新舊矛盾疊加積累等問題是當前集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作難開展的主要誘因。

　　先是二輪承包發(fā)證過程中舊問題未解，新矛盾又至。江蘇、江西、廣東等地農(nóng)業(yè)部門負責人介紹，1998年國家進行確權(quán)登記和發(fā)放承包經(jīng)營證。2003年土地承包法出臺，糧食價格飆升，農(nóng)田糾紛開始出現(xiàn)。2004年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于妥善解決當前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知的通知》，各地重新下發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證和確權(quán)登記表。

　　但農(nóng)村二輪土地承包中，少數(shù)鄉(xiāng)村干部對承包政策操作不規(guī)范，落實不到位，致使部分《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》沒有及時分發(fā)到戶，出現(xiàn)“有地無證、有證無地、一地多證、一證多地、無地無證”等多種現(xiàn)象，土地權(quán)屬關(guān)系十分混亂。包括廣東、安徽、江西等省份都出現(xiàn)，1998年二輪承包時發(fā)的承包經(jīng)營權(quán)證與2004年再次發(fā)的證上農(nóng)田面積和承包對象等不一致，一些地區(qū)出現(xiàn)更多糾紛。

　　其次是農(nóng)村土地調(diào)整帶來不少潛在糾紛。按照國家法律，不允許對承包土地進行大調(diào)整，但是有的地方農(nóng)民約定以村小組、自然村等為單位三五年做一次調(diào)整，導致實際土地承包經(jīng)營狀況全部發(fā)生變動，與1998年確權(quán)和發(fā)證的情況完全不相吻合。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門調(diào)查，江西南昌縣2400多個村民小組中有300多小組做過類似的調(diào)整，帶來了不少土地糾紛。

　　同時，農(nóng)村土地多輪流轉(zhuǎn)、公益設(shè)施建設(shè)用地占用農(nóng)田、農(nóng)轉(zhuǎn)非以及婚喪嫁娶土地沒調(diào)整、農(nóng)戶間互換田塊等土地糾紛問題在農(nóng)村非常突出，土地承包經(jīng)營權(quán)清晰界定難度大。廣東省云安縣農(nóng)業(yè)局副局長簡偉熊表示，作為全國試點的南盛鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)率達到73%，有的甚至流轉(zhuǎn)多次，時長達二三十年不等;尤其是一些農(nóng)田建了建筑物，屬于違法用地，建筑物沒有任何法律證書，僅僅處于民間承認狀態(tài)，如果確權(quán)登記使之有所變化，協(xié)調(diào)利益方有一定難度。

　　三是不少政策性問題需要進一步確定。大窩村支部書記鄧健芳認為，一些農(nóng)村人員戶口遷出去了，按政策是自愿退田，可沒人愿退。一些地方干部也反映，1998年二輪承包的30年合同還未失效，這次確權(quán)頒證是否要簽合同，簽訂合同的時間和期限等都還有待政策確定，縣市不敢擅自探索。

　　同時，確權(quán)過程中發(fā)現(xiàn)多出不少原來被隱瞞的土地以及農(nóng)民新開荒土地，也需要相應(yīng)政策來處置。安徽省六安市金安區(qū)馬頭鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長宏告訴記者，2011年5月份，馬頭鎮(zhèn)被確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作鎮(zhèn)。目前實測農(nóng)田面積比二輪承包登記面積多出46%。黑龍江省農(nóng)委負責人介紹，2012年黑龍江省方正縣和阿城區(qū)被批復為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點，其中也發(fā)現(xiàn)多出不少土地。但由于土地二輪承包期內(nèi)不宜調(diào)整，因此量出來的地也不好處理，只好等待統(tǒng)一處理。

　　基層干部反映，這些多出來的土地如何確權(quán)登記讓地方政府官員壓力不小，需要確定這些土地的承包權(quán)屬對象，還要國家對新增土地確認后給予優(yōu)惠補貼。

　　專家建議區(qū)別對待 劃定爭議區(qū)

　　針對各地已經(jīng)或即將開展集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作中暴露出的問題，專家和基層干部群眾認為，為確保5年內(nèi)完成集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，為避免矛盾的遺留和積累，應(yīng)從完善工作機制入手，解決確權(quán)中可能產(chǎn)生的矛盾糾紛。

　　先完善矛盾調(diào)處機制，加強基層農(nóng)經(jīng)機構(gòu)和隊伍建設(shè)，健全基層農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系。江西省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)經(jīng)處統(tǒng)計，截至2012年11月底，江西已有90個縣(市、區(qū))設(shè)立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁委員會，比去年底增加了60個市、縣(區(qū))。

　　但負責農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁委員會日常工作的各級經(jīng)管站卻面臨著機構(gòu)弱化和人員短缺的問題。江西省余干縣農(nóng)經(jīng)站負責人占羅鷹說，余干是農(nóng)業(yè)大縣，有27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場，但全縣經(jīng)管系統(tǒng)僅有24人，平均一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)還不到1人，大部分人還不從事經(jīng)管本職工作。樊小平說，目前縣級農(nóng)經(jīng)站對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員也不好管理，“做的好不能獎勵，做的不好也不能約束。所有的工作只能憑感情和個人關(guān)系來維持。”

　　其次完善政策，加強培訓。一些基層干部認為，二輪承包30年期間結(jié)束后再進行確權(quán)試點可能更穩(wěn)妥。如果必須推進，則要有經(jīng)費保障和針對性專業(yè)培訓。對基層干部的培訓內(nèi)容除了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作的相關(guān)法律、法規(guī)、政策外，對登記規(guī)則、檔案管理、地籍測量技術(shù)及程序、地籍測量與登記業(yè)務(wù)操作規(guī)程也應(yīng)加強，減少廣大干部對登記試點工作的畏難情緒。

　　三是制定操作性強的試點操作規(guī)程，對糾紛難解的田塊可區(qū)別對待，劃定爭議區(qū)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)試點登記性質(zhì)上屬于承包經(jīng)營權(quán)的初始登記，但帶有不動產(chǎn)總登記的特點，帶有半強制性。由于土地承包經(jīng)營權(quán)登記沒被納入《土地登記辦法》，應(yīng)積極探索科學可行的登記模式和地籍調(diào)查測量方法。其中，對近期難以解決的土地承包糾紛，暫按現(xiàn)狀劃定爭議區(qū)，查清爭議區(qū)的位置、面積、形成原因，并登記造冊、記錄在案，待爭議化解后再進行確認、公示和登記。

　　另外，要落實普法宣傳動員工作，加強民主監(jiān)督，防微杜漸。要加快加強對法律法規(guī)、政策中關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及其登記試點的正確宣傳;整個試點登記工作的全過程要盡量透明公開，動員各方力量加強民主監(jiān)督;要加大力度依法、及時、嚴格查處借機違法重新調(diào)整原承包關(guān)系或重新組織發(fā)包農(nóng)村土地，借機貪污腐敗、違法亂紀，以及借機侵害發(fā)包人、其他權(quán)利人權(quán)利的行為。